Je li potrebno provoditi savjetovanje za opći akt o jednostavnoj nabavi?

Obveza savjetovanja sa zainteresiranom javnošću proizlazi iz Zakona o pravu na pristup informacijama (Nar. nov., br. 25/13 i 85/15; u nastavku: ZPPI). Prema čl. 11. st. 1. tog Zakona savjetovanje s javnošću dužni su provoditi:

  • tijela državne uprave i druga državna tijela,
  • jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, te
  • pravne osobe s javnim ovlastima.

Savjetovanje se mora provoditi pri donošenju zakona i podzakonskih propisa, a pri donošenju općih akata odnosno drugih strateških ili planskih dokumenta kad se njima utječe na interese građana i pravnih osoba.

Budući da je prema Zakonu o javnoj nabavi (Nar. nov., br. 120/12) akt naručitelja o jednostavnoj nabavi po svojoj pravnoj prirodi opći akt, postavlja se pitanje jesu li naručitelji – obveznici primjene ZPPI-a za njegovo donošenje obvezni provoditi savjetovanje s javnošću tj. radi li se o općem aktu kojim se utječe na interese građana i pravnih osoba?

Za odgovor na ovo pitanje zatražili smo mišljenje i tumačenje Povjerenika za informiranje, kao neovisnog državnog tijela za zaštitu prava na pristup informacijama, nadležnog između ostalog i za nadzor nad primjenom ZPPI-a te rješavanje žalbi o ostvarivanju prava na pristup informacijama  i prava na ponovnu uporabu informacija.

Odgovor Povjerenika za informiranje, Klasa: 008-08/17-01/1 od 1.6.2016. prenosimo u cijelosti:

„Zakon o javnoj nabavi u članku 15. stavku 2. određuje da pravila, uvjete i postupke jednostavne nabave utvrđuje Naručitelj općim aktom, uzimajući u obzir načela javne nabave kao i mogućnost primjene elektroničkih sredstava komunikacije te dodatno utvrđuje da je Naručitelj obvezan opći akt iz stavka 2. ovoga članka te sve njegove kasnije promjene objaviti ažurno na svojim internetskim stranicama. Jednostavnom nabavom smatra se nabava do pragova utvrđenih člankom 12. stavak 1.

Zakon o pravu na pristup informacijama u članku 11. stavku 1. određuje krug obveznika, vrstu akata za čiji nacrte je potrebno provoditi savjetovanje, kao i način provedbe savjetovanja s javnošću, pa je tako propisano da su obveznici provedbe savjetovanja tijela državne uprave, druga državna tijela, pravne osobe s javnom ovlastima i jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave. U odnosu na opće akte, istom je odredbom propisano da se savjetovanja provodi i za opće akte kada se njima utječe na interese građana i pravnih osoba.

Usporedbom dvaju Zakona vidljivo je da je Zakona o pravu na pristup informacijama određen uži krug tijela javne vlasti obveznika provedbe savjetovanja s javnošću u odnosu na pravne osobe koje su naručitelji u smislu članka 5., 6. i 7. Zakona o javnoj nabavi, s obzirom da se ista definicija osim tijela javne vlasti u užem smislu (državna tijela, tijela državne uprave, jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave) uključuje i pravne osobe s javnim ovlastima, ali ne i druga tijela javne vlasti koja nemaju javne ovlasti (druga javnopravna tijela odnosno javne službe, trgovačka društva koja nemaju javne ovlasti itd.).

U odnosu na vrstu akata, pravilnik o jednostavnoj nabavi nije provedbeni propis već opći akt i to opći akt tehničkog, internog karaktera kojima se u pravilu utvrđuje način rada i unutrašnja organizacija. Za razliku od općeg akta koji zbog svoje apstraktnosti i generalnosti imaju obilježja propisa (npr. određeni opći akti lokalnih jedinica), interni opći akti ne utječu neposredno na prava ili obveze korisnika, već utvrđuju procedure i kriterije obavljanja interne funkcije tijela – nabave, koja nema ulogu pružanja usluga korisnicima koja bi utjecala na njihova zakonom zajamčena prava ili obveze odnosno u užem smislu pravne interese. Ujedno, za interne opće akte nema obveze objave u službenim glasnicima kojom bi isti stupali na snagu, već se u pravilu ili ne objavljuju ili objavljuju na internetskim stranicama.

Iz članka 15. Zakona o javnoj nabavi vidljivo je da se izuzimanjem postupka jednostavne javne nabave od pravila javne nabave ključna uloga dodjeljuje konkretnom Naručitelju koji utvrđuje pravila, uvjete i postupke jednostavne nabave, način postupanja, obveze i odgovornosti u procesu upravljanja jednostavnom nabavom, uz uvažavanje ostalih zakonskih i podzakonskih akata ili pak internih akata, a prema svojim potrebama, u svrhu ostvarivanja efikasnosti u postupanju.

Uzevši u obzir odredbe Zakona o javnoj nabavi, krug obveznika provedbe savjetovanja odnosno krug obveznika donositelja pravilnika o jednostavnoj nabavi te vrstu akta o kojem je u konkretnom slučaju riječ, proizlazi da bi utjecaj korisnika u procesu savjetovanja s javnošću bio nejednak (u odnosu na različita tijela) i nesvrhovit, s obzirom da interna organizacija rada i način rada nisu elementi o kojima korisnici mogu argumentirano prosuđivati i to u svakom pojedinačnom slučaju, bez obzira na svoje eventualne potrebe i želje. Stoga je dvojbeno kolika je realna mogućnost korisnika da svojim primjedbama i mišljenjima utječu na internu proceduru, izvan domašaja zakonskog uređenja, s obzirom da je intencija zakonodavca bila da određena pitanja prepusti Naručitelju, sukladno njegovim potrebama (primjerice da se ponude mogu dostaviti elektroničkom poštom, mogućnost oglašavanja u EOJN-u i sl.). Skrećemo pažnju da je u odnosu na Nacrt Zakona o javnoj nabavi provedeno savjetovanje s javnošću u sklopu kojeg je zainteresirana javnost davala svoje primjedbe i prijedloge (v. https://esavjetovanja.gov.hr/ECon/Mainscreen?entityl=3159). Uz navedeni članak Zakona dostavljeno je 8 primjedbi, od kojih se npr. nekolicina odnosila na propisivanje objave u Elektroničkom oglasniku javne nabave, ali ne sasvim jasnih u pogledu dokumenta za koji se traži objava u EOJN. Međutim, zakonodavac iste prijedloge nije uvažio prepuštajući odluku naručitelju.

Dodatno,osobito značajnom smatramo obvezu iz članka 15. stavka 3 Zakona o javnoj nabavi o objavljivanju općeg akta o jednostavnoj javnoj nabavi te sve njegove kasnije promjene na internetskim stranicama, kao i obvezu da se u javno objavljenom planu nabave i registru ugovora (prema članku 28. stavak 5.) navode svi predmeti nabave čija je vrijednost jednaka ili veća od 20.000,00 kuna jer se time dodatno postiže fiskalna i financijska transparentnost i otvorenost u postupcima jednostavne javne nabave.

Temeljem svega ranije navedenog, mišljenja samo da za pravilnike o jednostavnoj javnoj nabavi nije potrebno provoditi savjetovanje s javnošću. Istovremeno, smatramo da je u svrhu transparentnosti i otvorenosti potrebno dosljedno provoditi odredbe o objavi dokumenata i akata iz postupaka jednostavne nabave na internetskoj stranici tijela sukladno članku 15., stavak 3. te članku 28., stavak 5., te da je nužno u najvećoj mogućoj mjeri pravilnicima predvidjeti korištenje elektroničke komunikacije u pogledu objave i provedbe postupaka kao i slijediti načela javne nabave i općenito jednakosti pred zakonom.“

Natrag