Hrvatski Zakon o javnoj nabavi (u nastavku: ZJN) usklađen je s direktivama Europskog parlamenta i Vijeća od 31.3.2004. i to Direktivom 2004/18/EZ o koordinaciji postupaka za dodjelu ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama, te Direktivom 2004/17/EZ kojom se usklađuju postupci nabave subjekata koji djeluju u sektorima vodoopskrbe, energetike, prometa i poštanskih usluga.
Normativni okvir
Obje navedene direktive uređuju institut neuobičajeno niske cijene na istovjetan način kako slijedi: „Ako su, za dani ugovor, ponude neprirodno niske u odnosu na robu, radove ili usluge, naručitelj će, prije nego što odbije takve ponude, tražiti u pisanom obliku podatke o sastavnim elementima ponude koje smatra bitnima.”
Citirane odredbe prenesene su u čl. 91. st. 1. i 2. ZJN-a kojim je propisano: „Ako je u ponudi iskazana neuobičajeno niska cijena ponude ili neuobičajeno niska pojedina jedinična cijena što dovodi u sumnju mogućnost isporuke robe, izvođenja radova ili pružanja usluga koji su predmet nabave, naručitelj može odbiti takvu ponudu. Kod ocjene cijena naručitelj uzima u obzir usporedne iskustvene i tržišne vrijednosti te sve okolnosti pod kojima će se izvršavati određeni ugovor o javnoj nabavi. Prije odbijanja ponude iz st. 1. ovoga članka naručitelj mora pisanim putem od ponuditelja zatražiti objašnjenje s podacima o sastavnim elementima ponude koje smatra bitnima za izvršenje ugovora. U tu svrhu ponuditelju se daje primjereni rok.“
Upravna praksa RH
Kao što je vidljivo iz citiranog, razlika između direktiva i ZJN-a je u tome što ZJN propisuje kako u slučaju sumnje u neuobičajeno nisku cijenu naručitelj može odbiti takvu ponudu, stavljajući time naglasak na diskreciono postupanje naručitelja kod primjene ovog instituta. Takvog tumačenja je između ostalog i Državna komisija, koja u svojim obrazloženjima ističe da čl. 91. ZJN-a nema obvezujući karakter prema naručitelju, već da naručitelj određene radnje vezane uz ponudu s neuobičajeno niskom cijenom može poduzeti ako to ocijeni potrebnim zbog sumnje u mogućnost izvršenja ugovora po tako niskoj cijeni (npr. Rješenje br. 14-01/985 od 21.10.2014., 14-01/985 od 21.10.2014. i dr.).
Praksa Suda Europske unije
Međutim, treba istaknuti da je praksa Europskog suda u pogledu primjene ovog instituta drugačija. Naime, u toč. 27 do 30 presude br. 599/10 (SAG ELV Slovensko i dr.) Europski sud je izrazio stav da su odredbe iz čl. 55. Direktive 2004/18/EZ o neuobičajeno niskoj cijeni zapravo prisilnog karaktera, te da iz njih jasno proizlazi kako pravo EU prije svega nalaže naručitelju da ispita detalje neuobičajeno niske ponude i u tu svrhu ga obvezuje tražiti od ponuditelja potrebna obrazloženja kako bi ovaj dokazao da mu je ponuda istinita.
Nadalje se ističe i to da postojanje ispravne razmjene gledišta čine osnovni zahtjev Direktive 2004/18 kako bi se spriječilo proizvoljno ponašanje naručitelja i zdravo tržišno natjecanje.
Slijedom navedenog, odredbe čl. 55. Direktive 2004/18 moraju se tumačiti na način da u slučaju podnošenja neuobičajeno niske cijene naručitelj mora pisanim putem od ponuditelja zatražiti objašnjenje cijene ponude te iste sprječavaju naručitelja u shvaćanju da nije obvezan tražiti objašnjenje neuobičajeno niske cijene.
Presude Europskog suda su itekako bitne, prije svega, zbog načela izravnog učinka prava Zajednice u državama članicama, a koje omogućava građanima da se pred svojim nacionalnim sudovima izravno pozivaju na propise Unije. Osim toga, stavovi izraženi u presudama obvezuju kako nacionalni sud koji se obratio Europskom sudu za tumačenjem prava EU, tako i ostale nacionalne sudove koji razmatraju jednaki problem.
Kada je cijena neuobičajeno niska?
Ni direktive ni Europski sud ne utvrđuju pretpostavke kada se cijena smatra neuobičajeno niskom niti se o tome raspravljalo u gore navedenom postupku, već je Sud samo utvrdio prvo obvezu naručitelja da ispita detalje neuobičajeno niske ponude i ako da, u tu svrhu ga obvezuje tražiti od ponuditelja potrebna obrazloženja kako bi mu taj ponuditelj dokazao da mu je ponuda istinita.
Ta obveza je također sadržana i u ZJN-u, konkretnu čl. 91. st.1. sukladno kojem naručitelj kod ocjene cijena uzima u obzir usporedne iskustvene i tržišne vrijednosti te sve okolnosti pod kojima će se izvršavati određeni ugovor o javnoj nabavi.
No, ono što hrvatski pravni poredak dodatno poznaje, to je pretpostavka kada se zapravo smatra da je ponuda neuobičajeno niska. Tako prema čl. 21. st. 7. Uredbe o načinu izrade i postupanju s dokumentacijom za nadmetanje i ponudama, naručitelj smije od ponuditelja tražiti objašnjenje cijene ponude koju smatra neuobičajeno niskom ako su ispunjeni sljedeći uvjeti:
- cijena ponude je za više od 50% niža od prosječne cijene preostalih valjanih ponuda,
- cijena ponude je za više od 20% niža od cijene drugorangirane valjane ponude, te
- zaprimljene su najmanje tri valjane ponude.
Naravno, naručitelj može od ponuditelja zatražiti objašnjenje cijene ponude, ako smatra da je ona neuobičajeno niska i iz drugih razloga, osim gore navedenih (st. 8.).
U tom kontekstu podsjetiti ćemo na kraju i na recentnu praksu Državne komisije sukladno kojoj bi, a u svrhu zaštite tržišnog natjecanja, ispunjenje gore navedenih pretpostavki kod naručitelja trebalo izazvati sumnju na neuobičajeno nisku cijenu pa bi slijedom toga naručitelj trebao i/ili bio dužan od odabranog ponuditelja tražiti objašnjenje cijene ponude (Rješenje br. 15-01/599 od 27.8.2015.).
Natrag